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中国环境修复的产业化及健康发展初步建议

【摘要】:
虽然“土十条”等土壤污染防治政策法规和技术文件的发布,可以带来环境修复产业发展春天的气候条件,然而中国尚不具备环境修复行业快速健康发展的“土壤环境”。

  虽然“土十条”等土壤污染防治政策法规和技术文件的发布,可以带来环境修复产业发展春天的气候条件,然而中国尚不具备环境修复行业快速健康发展的“土壤环境”。我们若要想幸福的沐浴政策春风,仍需努力和时间去逐步培育修复产业化种子在中国大地上顺利生根发芽并茁壮成长的先决要素。这些要素包括基于风险的土壤污染管理政策和监管框架体系、创新导向的修复产业技术发展模式、符合国情的产业融资和投入渠道等。环境修复产业作为综合性强、技术含量高和政府引导性强的实体经济模块,产业化发展并形成中国新的经济支柱产业之一仍需要一系列的产业短板补齐和产业发展模式转变过程;需要监管部门和从业人员齐心协力、勇于探索、大胆革新、精心培育、勇于摒弃和稳步推进,才能迎来修复行业如日中天的快速发展。

  关键词:环境修复、土壤污染、产业化发展、限制因素

  在中国,经过近半个世纪的工业化和城市化,早期大规模污水灌溉,数十年的生活和工业污水直排,有色、化工、石化、农药、钢铁等土壤重污染行业企业长期的土壤污染监管缺失,造成了大面积的农田污染、数百万块潜在工业污染地块、上千个大型矿区和数百条河流的生态环境严重破坏[1]。随着“土十条”的颁布和预计配套资金政策的落地,土壤修复行业在国内突然变得热起来,相关管理部门紧锣密鼓、新的修复企业雨后春笋、投资融资机构密切关注,计划或者筹划进军修复行业的咨询机构、工程公司、风投机构都在摩拳擦掌,积极筹划,畅想着修复产业春天的很快到来和预期的丰美收获。下面首先就中国已经揭露的土壤污染的状况和修复产业的发展潜力进行阐述,然后分析产业化发展面临的不足和挑战,最后提出一些针对性的建议,也许能对从业机构和人员提供一些参考和帮助。

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  中国土壤污染已揭露状况及特征分析

  中国近几十年来排放的污染物有90%都积累在土壤中,面临着形势严峻、规模庞大和过程复杂的土壤污染历史遗留问题,同时国内的土壤污染环境监管和预防机制依然没有有效建立,工业生产环境现场监管十分薄弱,多年强化前置性审批,弱化后期针对性监管的诟病不仅导致了水、气、固废等点源排放问题突出,针对土壤和地下水等隐蔽性污染问题更是几乎完全脱离了环境监察执法的范畴[2]。大部分省份在污泥处置、固废处理和土地安全利用等方面依然存在严重的基础能力不足和监管力量薄弱等问题。因此,从环境污染治理的客观需求看,中国的土壤、地下水、河流生态和底泥修复的潜力十分巨大。

  1.1 工业遗留城市污染土地

  中国的工业化已有60余年大规模发展历史,过程中经历了国有和集体企业蓬勃发展时期、乡镇企业大发展和聚集发展时期、城市化“退二进三”和工业入园时期、产业转型和低端产业梯度转移时期等,粗略统计这些工业活动可能产生的潜在污染地块总量在100万块以上。由于目前中国尚不具备有效的土地污染发现基础能力和管理机制[3],目前已经揭露出来的污染地块主要集中在:1)城市化过程中土地再开发区域、少量重污染行业比如有色冶炼、铅酸电池、农药、钢铁、煤化工类等国家政策或国际履约重点关注的重污染地块;2)少数东部发达省份针对电镀、皮革等高能耗高污染淘汰工业聚集区污染地块,以及北京、上海等高度发达地区低端产业退出工业地块等;3)大规模的钢铁、焦化、化工、石化等行业由于产业设备或工艺退出年限不到、地处欠发达地区难以短期清退等原因,这些污染地块或尚未发现,或仍在工业生产,预计会在“十三五”期间逐步显现出来;4)工业地块已流转再利用或工业聚集区外的废弃工业地块,以及长期随意倾倒或堆存的工业废弃物,这部分地块的数量十分庞大、产权关系复杂,预计会在未来土壤环境调查与排查过程中逐步被揭露出来。

  1.2 受污染的农村土地

  历史上由于污灌、有色采选冶炼、农药肥料不合理使用等导致受污染农牧用地以及林业用地、荒地等分布和面积尚有很大的不确定性。而且农村土地针对特征污染物的积累问题普遍且突出,包括重金属、钛酸酯、抗生素、有机氯和有机磷农药残留、硝酸盐等不仅导致土壤-植物食物链健康威胁、农用地生态安全问题,部分地区还显著影响污染区的地表水、地下水环境质量。这些农用地污染问题的成因包括历史上十余年的污染灌溉导致的城郊农用地遗留污染、乡镇企业密集区周边农用地累积性污染、重点行业企业长期生产导致周边农田累积性污染、矿区污染导致的下游河流沿岸农田污染等。这些特征污染物在农田系统的输入-输出、环境行为、整体调控策略、污染演进趋势等仍未被清晰认识。

  1.3 受污染矿区或流域

  在中国的中南地区有色金属采选导致的有色金属矿区、下游河流、冶炼企业周边地块存在着及其显著的废弃矿石、遗留尾砂、河流底泥、沿岸土地和地下水重金属污染问题。在铁矿、煤矿、其他非金属矿等矿区以及钢铁、水泥、电厂等周边,也存在着较为严重土壤无机和微量元素污染问题。在湖南、湖北、广东、广西、贵州、云南、重庆、甘肃等地,有色采选和冶炼导致的数百平方公里矿区土地污染和近百公里长河流尾砂污染问题已经得到一定的关注。这些区域一般地处大江大河的源头,会长期威胁下游水质安全并伴有较为密集的传统农业活动。上世纪末大量形成至目前未被发现或重视,已经遗弃在上游区域的非正规尾砂堆场和尾矿库依然如高悬的炸弹在局部区域威胁着下游河流和土地的环境安全。其他一些不在重点管控行业之内(如钢铁、火电等)的土地特征污染问题尚未纳入专项资金支持范围。然而,监管部门对这些流域级巨型场地的环境调查与治理修复的艰巨性、长期性、巨大危害和整体管控治理的困难估计和重视程度仍十分不足。

  2

  影响中国环境修复产业快速发展的主要问题

  然而,不是土壤环境污染的规模和程度以及监管部门的短期高度重视,就一定代表修复产业能快速发展起来。当前中国土壤污染修复大量的是在炒概念,中国缺乏土壤修复之前精细化的固体废物处置和废水、废气特征污染物处理环保工业基础能力和规模效益,环境修复产业作为综合性强和技术集成度高的实体经济类型,不会因为资金的大量注入而迅速在一片荒芜上健康蓬勃发展起来[4]。即使是建立一套高效的产学研管传输体系,大力促进国外先进技术和经验的引入等措施和手段,我们仍然还需要多元适当的内外发展环境,创造环境监管和社会意识基础保障、环境修复产业规模和多元资金渠道、环境修复基础创新和专业化水平的大幅提高这三方面相互支撑和有机结合的产业要素条件,才能保障环境修复的种子在“合适的土壤”中快速萌芽和发展起来。下面介绍环境修复产业化发展面临的主观和客观条件及主要问题。

  2.1 环境修复产业发展的环境监管基础能力匮乏

  西方国家的环境修复监管经历了大约30余年的发展,从最初1980年代的第一代基于背景值/环境质量阶段,过渡到1990年代基于风险的环境修复监管阶段;近年来,基于绿色和可持续理念的环境修复管理在欧美逐渐兴起并扩散到其他国家。这些监管理念和管理体系的构建,有效遏制了土壤环境污染趋势,并逐步发展了成熟的环境修复产业。时至今日,中国仍然缺乏健全而高效的土壤环境管理法规和政策体系,基于风险的环境管控基础条件短板依然明显,在各相关部门协调监管及土壤环境修复监管综合素质水平、各级环保部门针对土壤的环境监管机构、人员、设施和基础数据方面仍需加强和提高。中国的各级环境管理机构和人员,在针对土壤污染的来源识别、地块排查、清单构建和排序等第一阶段管理还在技术培训和能力建设过程中;只有少数地区和机构制定了从土地污染识别、环境调查、风险评估、方案编制、工程实施和验收监理等全过程环境监管的程序和机制;针对区域和重点行业的土壤环境预警和防控机制几乎还处于空白阶段。由于土壤环境修复措施的个异性强,且土壤环境污染责任追究和修复过程及结果的精细化监管是产业和技术发展的先决条件,环境修复产业的技术引导和促进以及有效评估监管需要政府部门的高度关注和投入形成完整有效的促进机制在中国仍需时日。

  2.2 环境修复产业发展的配套工业水平基础薄弱

  众所周知,环境修复行业的技术和设备很多都来自于危险废物/固体废物的精细化管理和处置领域。大量的场地上或周边,都存在遗留的固体废物、废弃受污染的建筑垃圾以及地上或地下工业设备等。这些地上或地下的遗留污染工业设施、遗留或堆存的固体废物,与受污染的土壤和地下水,需要一起进行处理处置,并规定好次序和技术规范要求。欧美环境修复产业快速发展的前提条件包括健全的环境责任机制和法规体系、成熟的配套环保产业技术和设备基础、多元的资金渠道和精细化的环境监管体系。然而,当今中国不仅不具备欧美90年代大规模开展土壤环境治理时已有的工业化水平和城市化进程,且国内土壤污染问题的积聚时间相对短和危害程度相对重,水、气、固体废物源头治理的产业化基础条件也相对不足。在过去的10余年间,中国针对COD、NH4-N、烟尘、SO2等常规水、气污染物监测监管和源头控制方面在环保产业化领域取得了显著的成绩。然而,在面对VOCs、PM2.5、POPs等新型污染物以及危险废物和污泥处置等领域的监管和社会综合治理能力和产业化水平仍需要大规模加强。中国工业废物处置基础弱、技术较为单一、能力和规模都不够。虽然土壤修复有很多新兴的概念、管理或技术更新,但大规模的污染场地、农田、矿区的治理还仍需要传统的技术经验和管理体系健全作为基础支撑。当前土壤修复的市场规模和空间都远小于废物处置和安全利用等传统环保行业,土壤修复的管理、技术和应用的实业基础依托不够,目前主要是依托房地产土方处置和垃圾填埋焚烧的技术和经验,并不具备环境修复技术精细化发展和修复市场迅速壮大的先决条件,同时政策的东风已经吹醒了更多怀揣梦想的投资人,属于典型的“雷声大、雨点小”,难以闷声发大财的行业。

  2.3 环境修复产业发展的资金渠道狭窄

  预计近两年,土壤修复产业的市场规模会有相对较大规模的增长,然而,我们能够清晰预测到的大块资金来源仅包括如下方面:1)国家土壤专项资金的投入,这部分2016年大约90亿元,主要用于示范性农田和工业场地修复、全国土壤环境调查以及土壤污染防治先行区建设等。2)东部一些省市目前产业淘汰和升级过程中,一些原有工业聚集区或园区的整体拆迁和土地再开发,其中有政府主导和配套补贴的产业升级和转移类,这部分主要集中在浙江、江苏、上海、北京等发达省份;还有一些是二线省市的高污染行业聚集区搬迁,这部分以产业名录和强力淘汰为主,土地污染问题相对更加突出,主要集中在湖南、广西、云南等资源依托面临枯竭和能耗污染重的地区。3)房地产驱动的土地再开发安全利用场地修复类,这部分投资主要集中在东部地区和中部地区的省会级城市为主的区域,目前看尚未出现快速萎缩的迹象。4)国家颁布政策要求土地污染状况调查和强化管理体系的投资,目前正处于酝酿阶段,国家和省级的方案及技术规范还在制定中,只有极少数地方开展了一些探索性工作。5)针对园区工业环境控制和土地污染预警管理等方面探索型工作,虽然在“土十条”以及湖北、吉林、广东、上海等省市的政策文件中已经做了较为明确的权责规定,但从环境监管和企业大众的意识看,真正落地仍需时日。

  虽然环保、农业、国土和住建等部门都在积极推进这些项目的设计和落实,但由于底数不清、基础薄弱、技术瓶颈和管理机制缺失等,这些环境修复类项目仍存在很多不确定性。预计这四部分资金加起来,今年能够落地的资金不超过100亿元。如何有效的利用现有的资金和案例作为杠杆,有效撬动中国环境修复这个大市场,是摆在每一位从业者面前需要权衡当前利益与长远利益的抉择课题。

  3

  促进环境修复产业化和合理化健康发展的建议

  3.1 打通环境修复产业化瓶颈和约束条件

  环境修复技术的验证是一个综合性很强的工作,修复技术的研发和示范,必须在国家或地方环境监管部门严格监管和测试的条件下,成熟后再商业推广和大规模应用。例如美国的超级基金项目,除治理最严重的土地污染场地外,实际上就起到了很好的新技术示范和验证,在EPA的全程参与、可行性验证和环境监管的综合平台下发挥作用,并有效推动新技术的创新和应用。中国之前的863、科技部门的修复示范项目等,都缺少环保部门以及监管支撑机构的验证和有效跟踪和监管,这大大限制了技术从小试到中试再到示范工程和大规模商业推广的产业孵化链条形成机制。修复行业本身缺少创新机制、土地污染发现和责任机制不清、修复过程缺乏监管和约束条件,也许这就是行业技术需求度低,专业的国产化修复技术设备几乎没有市场生存空间的主要原因。环境监管部门必须切入环境修复新技术、新设备的创新评估和检验,才能高效筛选实用技术,严格降低和防控二次污染,确保环境修复工程正的净环境效益最大[5]。只有监管部门详细掌握了修复技术的适用性和综合效益评价,才有可能构建基于有效监管机制和综合环境效益最佳的技术推荐、许可和促进机制。

  3.2 合理化调整环境修复产业组分的权重比例

  环境修复产业与水、气的源头治理产业最大的区别就是修复涉及的污染问题个异性强,虽然环境修复产业在技术和设备层面具有一定的共性需求,但环境修复的方案和过程控制需要更精细化和严格特性要求,并且环境调查评估与控制修复各个环节需要环境监管部门的全过程把关,污染土地修复与再开发的顺利推进需要多方协作和高效的交流沟通机制[6]。尤其是近年来发展迅猛的原位修复技术,更是要求场地修复从可行性研究到修复方案评审,再到修复工程方案编制以及过程中的优化调整的精细化管理把控,才能有效解决环境修复的过程控制、目标值设定以及修复现场方量的确认都需要实验室小试、现场中试以及施工过程中的调整以保障修复活动的净环境效益最大的问题。由于环境修复的各异性强和风险管理的精细化、全过程监管沟通特征,在欧美国家的修复产业中一般都是环境咨询机构和产业处于产业金字塔的最顶端,占据至少三分之一强的产业比重并有效切入到环境修复施工和检测等硬工程领域;而精细化的全过程监控监管要求也有效带动了环境检测和污染物有效性/形态变化监测等子产业的壮大,环境修复工程实施的份额一般占50%或以下的产业比重并受到咨询和监管机构的有效指导和约束(图2右)。在中国,环境修复产业的发展情况呈现出倒立三角形(图2左),项目总包公司一般占绝对优势并在行业中具有最大的话语权,一些地方的环境修复项目由大型施工公司把控并免费提供前期的方案编制和技术指导,检测、咨询机构以及专业分包公司的生存发展环境相对受到挤压和限制。产生这一状况的原因可能与中国环境修复产业发展尚不成熟,没有全过程精细化的管理机制和有效的精准化资金投入和分配机制有关。而有效的控制产业中不合理资源配置机制以及“劣币驱逐良币”等问题,需要行业自律和监管部门的疏导以及产业发展“生态环境”的优化。

  3.3 制度化环境修复产业健康发展的评估考核

  环境修复产业的健康发展,在很大程度上依赖于政府对土壤环境监管水平提高、产业自身在技术装备和从业人员等软实力和硬实力的整体提升、鼓励创新型企业和产品的市场机制等基础要素。在整个环境管理重前端审批和轻后期监管的大背景下,主要资金来源为房地产开发和中央专项资金的环境修复项目同样受到轻环境调查重修复工程、轻前期可行性分析重项目最终达标验收、轻治理修复资金下达前的深度技术方案分析重资金执行率和财政年度考核等。除北京等极少数地方在验收环节的技术规范要求有些突破外,全国针对环境调查、风险评估、目标设定、过程监管、验收规范等全过程的评估考核仍有待加强。针对环境修复工程客观上技术可行性、修复时限要求、修复目标设定、修复过程的质量控制、修复后土地可持续利用指标等评估考核机制、程序、技术规范等基本处于缺失状态。现有的修复工程验收内容要求和程序等缺少系统考虑,比如修复过程的物耗能耗以及二次污染控制、修复后土壤的生态功能是否大幅退化、修复过程在稳定或固化目标污染物的同时是否引入了其他需要关注的问题、修复后土壤在目标污染物风险水平可接受的基础上是否存在其他安全隐患、土地修复后是提高还是降低了土地可持续永续利用安全问题等。这套制度化的修复活动分析、评估和考核验收体系是否合理和健全,直接决定了中国的环境修复产业发展导向、市场空间分布、技术研发应用方向等。

  3.4 营造利于进入环境修复产业的外部环境

  提供行业讯息和从业人员交流平台。环境修复行业在技术、规范、设备、材料、检测、模拟等方面的技术集成度和创新要求高,环境修复技术的改进和突破在日新月异的发生变化。即使在科研领域,针对无机污染物、有机污染物以及一些新型污染物、纳米材料等在包气带土壤、饱和含水层等环境介质中的赋存形态、迁移转化和生物有效性等,也依然在不断发展演进。因此,构建行业技术交流平台的需求十分迫切并将长期如此。比如美国的SURF、CLIN-IN等网络平台,在技术交流、政策分析和人员培训等方面,都发挥了举足轻重的作用。

  打破僵化的行业、区域利益壁垒。由于中国政府部门在土壤修复环境监管领域的欠缺和修复行业几乎没有入门壁垒以及专业化程度还有待提高。目前强势进军修复领域的几类机构包括:1)具有雄厚资金背景的集团化上市公司和已经具有近十年经验的大型环境修复公司,这类公司往往具有环保产业比较成熟的商务经验或相关技术储备;2)典型行业大型实业集团公司,如石化、钢铁、化工、有色等危害问题突出,在中国实业经济实在不景气的前提下,这些国字头的大集团也都瞄准了环境修复产业的蛋糕,并且惦记着自身造成的污染场地的资金盘子;3)具有欧美日韩等先进技术装备为依托或者国内传统的环保产业中小型公司,他们也希望基于自己在技术或市场上的一脉之长在修复产业内淘金;4)原来在地质环境、岩土钻探、大宗材料、环保机械等领域的专业公司,也希望结合自身的相近专业优势向修复领域拓展。这些潜在的新生力量注入,如果能够很好的引导、扶持,营造鼓励创新型企业发展的政策环境,坚决打破地方或行业垄断,严格环境监管控制修复产业的二次污染和危害,必然能够为环境修复产业的大繁荣奠定基础。

  3.5 尽早健全有效预防土地污染的管理机制

  中国严重的土地污染问题,虽然在不同的时期可能各有侧重的原因。全国遍地大力发展能源资源消耗集中的行业、次生污染排放严重的行业、相对低端的工业制造行业,且长期不能有效受控的工业生产环境是土地严重污染最直接和重要的原因。企业生产和堆存原辅料的厂区土壤环境的监管长期处于空白状态,针对企业点源水、气排放的监管虽然已有进步,但典型行业如煤化工、低端制造业、有色冶炼等高污染行业,企业长期经营生产导致的无组织排放土地污染,大量的在产企业土壤环境底数不清、拟搬迁或搬迁企业遗址尚未调查清楚、大量已经转换利用方式的历史遗留污染场地信息缺失等,导致中国污染地块的发现机制和有效识别任重道远。在“十二五”之前,以及目前除少数东部省份外,中国的工业固体废物处置、污泥处理处置等基础设施能力和监管水平也急迫需要加强,工业废物和废液违法倾倒的行为依然具有一定的普遍性。以上这些情况,为中国构建有效的土地污染预防机制带来很大麻烦,另外农业生产和历史遗留在环境中的污染物质对农村土地和河流生态的局部区域严重危害问题。土地污染的预防和预警机制、基础能力和技术水平的提高仍需时日。